中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》[38]要求推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。
对此，笔者认为，从实践反馈来看，单独以户籍登记为依据认定集体组织成员资格并不能获得广泛的认同，尤其是不能获得集体经济组织及其成员的认同。第一，我国实行统一不动产登记制度，不动产登记行为属国家行政管理事项，由具有明显公法色彩的《不动产登记暂行条例》予以调整，将非属物权范畴的宅基地资格权在该条例中予以规制并准许办理登记并无法理上的不正当性。
故法律为整齐划一，以便于公示计，不能不将物权的种类予以明定，而仅承认当事人在法定物权内有选用的自由，并无创设自由。从《意见》将宅基地农户资格权和农民房屋财产权分开表述的做法，不难得出宅基地资格权就是特指集体成员权的结论。基于《物权法征求意见稿》中关于禁止城镇居民在农村购置宅基地的规定以及我国《物权法》第 153 条对于宅基地使用权流转适用土地管理法及国家有关规定的思考，如果宅基地使用权主体具有身份性，那么此项规定显然有画蛇添足之嫌。然而，宅基地资格权属于成员权实体内容，并非用益物权，因而有观点认为: 单纯的成员权其并不属于物权法的范畴，自然无进行登记和进行物权保护的必要。其二，一户多宅、违规多占宅基地的现象并不鲜见。
上世纪五十年代、六十年代，党和政府的首要任务是进行土地改革以保证耕者有田、居者有屋，因而在农村实行的是以家庭保障为主、政府和社区适当扶持的制度。亦有学者指出，《物权法》第 136 条就规定了在用益物权上再设置用益物权的可能性和合法性规定。[22]由此看来，地方财政自主权问题绝不仅仅是意识形态之争，而是经济学、财政学研究如何与政治学、宪法学交流与对接的问题。
钱颖一等人称分税制的中国为中国式联邦制或者市场维护型联邦制。这样就能使省级政府成为能够独立承担财政责任和财产责任的地域性公法人。相对而言，我国选择由地方居民或居民代表分别参与中央政府及地方政府的财政权力运行，特别是中央政府的财政立法权，比较契合我国人民代表大会制度的现行框架。除地方政府不具有公法人资格以外，其权利构造既缺乏地方政府作为权利主体介入中央与地方财政资源调配的程序机制，也缺失法治化的地方财政权利的保障与救济机制，与此相伴，地方居民对地方财政自主权力的监督制约机制也显得乏善可陈，地方人大的预算审议监督更多履行的是形式化的橡皮图章功能。
法、德模式注重地方居民代表直接介入中央财政立法，地方居民全程参与地方财政权力的运行和监督。这就是哈贝马斯所说的行政机关的内部编程。
[14]在传统中国社会中，地方主要官员成为教化天下、治理一方的第一责任人，其公与私的观念、法与礼的观念根本无法分清。[5] 当前，我国地方财政自主权的缺陷是权利构造的整体缺失。纵然有民主参与地方财政的笼统性规定，但就如何参与、参与内容、参与方式等具体细则并无明文规定，尚不能消除公众疑惑并促使其依法、有序参与。[31]参见谭波：《论完善中央与地方权限争议立法解决机制》，《法学论坛》2009年第5期。
[19]如果根据上述纯粹经济学定义，中国也属于财政联邦主义。为此，笔者认为，地方财政权利与权力的协调融合机制不适合选择以自由主义传统为支撑、以地方自治为基础的英美司法救济机制。（二）地方财政自主权力规范与事实的一致性 地方财政自主权规范与事实层面分离的实质是价值与事实的冲突。党的十八大以来，生态文明及绿色发展观正在深入地方政府执政理念并作为地方主要官员考核的指标。
具体说，应当在如下几个方面适时推进中央与地方财政关系法治化的改革。2018年实施的《环境保护税法》赋予地方政府一定的税收立法权，即应税大气污染物和水污染物的具体适用税额的确定和调整、同一排放口征收环境保护税的应税污染物项目数增加由省、自治区、直辖市人大常委会决定。
在这个方面，法国的一些经验值得我们借鉴。然而，我国宪法、法律至今尚未明确赋予普通地方政府独立公法人资格。
[16]宣晓伟：《建国以来中央集权制的制度变迁》，《中国发展报告》2016年第9期。严禁行业协会打着政府旗号擅自设立收费项目及提高收费标准等。然而，由于我国在宪法上明确实行单一制国家结构形式，学者最多称我国的财政分权为准财政联邦制。当然，包括中央政府在内的各级政府及地方官员的趋利性也是规范与事实始终保持一定张力的重要因素。地方自治（自主）单位的公法人资格与地方自治（自主）单位的权利属性的构建与完善休戚相关。[15]当然，这些地方官员关心的重点是驭民，而非地方公共服务。
[8]美国联邦与州关系的构建中，司法实践发挥着至关重要的作用。当前，人类社会已经全面进入互联网时代，公民的权利意识和民主观念正在逐渐兴起，我国的中产阶级队伍也在不断壮大，各级地方政府应当通过听证会、协商会、网络民意等多种形式，有序扩大地方居民对地方财政事务的知情权，依法维护地方居民对地方财政事务的参与权、决策权，有效保障地方居民对地方财政事务的监督权和救济权。
在现有法律规范体系内，我国没有普遍实行地方自治制度，因而没有地方财政自治权的规范概念，地方财政自主权的规范概念有先天缺陷，但规范意义上的地方财政自主权依然存在，尽管地方财政自主权更多的是以事实上财政自主权的面目呈现的。财政部出台该《办法》的目的就是为了进一步遏制一些地方政府的变相举债行为。
[24]参见唐丰鹤：《哈特法律实证主义的三大命题》，《法政探索》2013年第8期。六是公务员工资水平逐年增长。
从而为构建省级、市、县级地方政府作为公法人主体做好准备性工作。[7]参见田巧芝、裴秋玉：《试论我国纳税人公益诉讼的必要性》，《商业文化（学术版）》2010年第7期。当下，地方各级官员，特别是党政一把手治理社会的行为模式和方式，并未跳出传统社会治理模式的窠臼。地方财政自主权的权利内涵首先是指地方政府应当具有地域性公法人资格。
[21]其实，地方居民几乎很少参与目前中央与地方财政权力的配置与角逐。参见冯兴元：《地方政府竞争》，译林出版社2010年版，第337页。
目前地方政府规范意义上的非税收入主要由政府性基金、政府规费、国有资产及国有资源的收益等三部分组成。其中，自主财权主要就是税收立法权，包括税收主体、客体、税基、税率等所有税收要素的确定权，或者至少享有其中某一个或几个税收要素的确定权，非税收入征收权也应纳入其中。
除此之外，地方政府及地方政府性公共机构能够通过设立融资平台公司或者违法担保的方式，规避我国《预算法》设定的举债及担保禁令，违规举债或融资。在省级政府的财政自治和独立财政责任取得成功经验的基础上，于各方面条件都成熟时，再进一步授予县市级政府包括财权、财力在内的相应的自主权力。
地方居民对地方公共财政的参与热情不高，既有历史上的原因，也有公众参与制度不够完善的原因。[23]否则，财政自主权主体的法人地位也会出现名不符实的现象，进而将维持地方居民退居地方公共财政幕后，地方主要官员行使事实上和法外的地方财政自主权的现状。由此看来，要构建地方政府公法人地位，首先要确保地方规范意义上的财政自主权与事实财政自主权的一致性。同时，求仁的心志伦理支配公共领域导致公与私边界不清，也无法在这个领域实行严格的法治。
2014年以来，在国务院推出的政府与社会资本合作（PPP）的引导下，一些地方政府开始打着政府与社会资本合作的幌子违规擅自举债。郭殊：《论中央与地方关系中的司法调节功能》，《法商研究》2008年第5期。
[21]王世涛：《财政宪法学研究》，法律出版社2012年版，第109页。[11]为进一步构建市民社会与政治国家的良性互动机制，赋予地方政府一定的自治权力是厘定国家权力法律规范、保证国家权力健康运行的重要内容，它事关中国有限政府的建构，关涉公民各项基本权利的实现和保障。
权力是指人们通过某种作为或不作为来改变某种法律关系的能力，权力的相关概念是责任，相对的概念是无资格……权利和义务是相关联的。地方财政自主权的规范层面与事实层面的背离，无论是大面积背离，还是长期背离，都将产生如下消极影响：一是市场主体的经济自由权和私人财产权可能大面积遭受公权力的严重威胁，市场预期和必要的市场规则很难形成，市场一直处于无序或半无序状态。
